中國首條民資控股高鐵杭紹臺鐵路正在陷入一些意料之中的“煩惱”。

參與該鐵路籌建相關人士對經(jīng)濟觀察報表示，杭紹臺鐵路參股方之一鐵路總公司在今年8月突然要求杭紹臺鐵路更改原定的建設方式。按照原定計劃，該鐵路的設計、建設、運營將會分割成不同的項目，分別招標 ，但鐵總要求這條鐵路將要采用EPC的建設模式。

EPC是工程總承包制的一種，即項目的設計、采購、建設的全部環(huán)節(jié)交給一個總承包商。

這僅僅是鐵總突然提出的要求之一，在此之外，鐵總還提出了降低該鐵路建筑安裝工程費下調比例——建安費下調比例越高，對于項目承包方資金壓力越大——等多個要求。

杭紹臺是中國第一條民資控股高鐵，項目預計總投資約為409億元，項目資本金約占總投資的30%，其中民營聯(lián)合體占股51%， 浙江省政府占比13.6%、紹興和臺州市政府合計占比20.4%，而鐵總在其中所占股比僅為15%。

“這些細節(jié)的爭議本質是地方與鐵總在鐵路話語權上的博弈”，一位長期參與鐵路建設的相關人士對經(jīng)濟觀察報表示。“很難說對錯，雙方都各有考量，但是鐵總在鐵路系統(tǒng)的巨大影響力肯定是難以替代的”，該人士表示。

這種影響力正在越來越強烈的被地方籌建者和入股民資所感受，“杭紹臺鐵路中，鐵總已經(jīng)占據(jù)了90%的話語權，之前地方政府和民資約定的一些事宜，現(xiàn)在都有了重新談判的苗頭”，參與杭紹臺鐵路籌建相關人士對經(jīng)濟觀察報表示。

建設模式之變

變化始于8月。2017年8月，鐵總總公司下發(fā)一份文件，在這份文件中，鐵總總公司指定了一些預備建設的鐵路線路必須采用EPC的建設模式，其中并不包含杭紹臺鐵路，在這份文件中，鐵總僅僅是“建議”杭紹臺鐵路采用EPC的模式。

地方政府和項目籌建方似乎并未重視鐵總的這份文件，依然按照原定思路推進該項目。在原定的思路中，未考慮或者說并未完全考慮采用EPC的模式。

此后，鐵總向該鐵路籌備方提出必須要采用EPC模式。這一要求讓項目籌備方感覺到吃驚，其中一個重要原因在于杭紹臺項目推進速度較快，已經(jīng)由一些機構完成了許多前期工作，如果采用EPC模式，就意味著這些工作要重新由總承包方再進行一次。

知情人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，在鐵總提出要求后，杭紹臺高鐵的民資代表曾經(jīng)兩次嘗試與鐵總溝通，但并未取得明顯成果。經(jīng)濟觀察網(wǎng)向復星相關人士求證這一消息，對方表示尚不知情，同時也表示目前正在籌建項目公司，近期應該會發(fā)布招標信息，采用何種建設模式將會在招標書上得以明確。但上述參與杭紹臺鐵路的相關人士則表示，“目前已經(jīng)沒有什么備選方案了”。

鐵總要求采用EPC模式并非毫無根據(jù)，EPC模式是近年中國正在嘗試推廣的一種建設方式，北京交通大學軌道交通安全協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學家賈利民對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，從技術角度，EPC可以統(tǒng)一工程標準，更好的保證鐵路安全，同時還能有效的控制項目經(jīng)費。這種建設方式目前較多采用于中國鐵路出海的項目中，在國內(nèi)的一些建設項目中也開始推廣。

值得注意的是，在鐵總提出這一要求后，鐵總下屬的一個規(guī)劃院即聯(lián)系到杭紹臺鐵路籌備方，提出希望參加該鐵路項目建設的招標。在EPC模式中，一般總承包方即乙方慣例會由某規(guī)劃院牽頭，其會統(tǒng)籌整個項目從設計、采購到建設施工的全過程。

在中國鐵路建設的歷程中，鐵路總公司始終扮演的是甲方的角色，這使得其能夠統(tǒng)籌操盤所有的鐵路建設項目，但在杭紹臺高鐵項目中，由于鐵總所占股份僅為15%，因此僅從股權的角度考慮，鐵總并非這一項目的主導。如果能夠通過下屬規(guī)劃院獲得杭紹臺鐵路總承包商牽頭單位的身份，鐵總將會重新有機會操盤項目的建設。

一位鐵路建設系統(tǒng)人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，無論是對于鐵總還是對于地方政府，一條鐵路采用何種建設模式，都不是關鍵的模式，特別是對于鐵總，一條地方鐵路的建設也無關宏旨，核心在于誰將會擁有對中國首條民資控股高鐵最大的影響力。

躊躇的樣板

建設模式僅僅是鐵總提出要求的一方面，參與杭紹臺鐵路籌備的相關人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，近期鐵總對于原定計劃的多個方面都提出了新的意見，甚至已經(jīng)有了“重新談判的苗頭”。

比如招標條件中的鐵路建筑安裝工程費的下調比例。此前計劃中，鐵路建筑安裝工程費的下調比例為8%，這意味著參與競標的施工方需要承諾，要在總的建設費用中節(jié)省出8%以上的比例，而鐵總則要求將這一比例下調至3%，這意味著施工方在工程經(jīng)費上能夠更加寬裕。

無論是對于地方政府或者是民資聯(lián)合體，都很難影響鐵總的要求。其中一個重要原因在于無論是前期工作，建設標準或者后期入網(wǎng)、運營都離不開鐵總的支持。

按照原定計劃，在杭紹臺鐵路建設完成后，將委托給上海鐵路局進行運營，鐵總可以決定是否將該條鐵路納入全國鐵路網(wǎng)，同時也可以決定安排多少車次，這些都會影響未來杭紹臺鐵路的商業(yè)化運營，

換言之，投入數(shù)十億的民資聯(lián)合體能夠獲得足夠的商業(yè)回報，很大程度上取決于鐵總的態(tài)度。

中國民資入鐵歷程已經(jīng)有超過十五年的歷程，在此前政策的限制外，影響民資入鐵的一個重要原因即在于進入鐵路的社會資本能夠獲得相應的回報。

杭紹臺鐵路恰恰是作為中國民資入鐵的樣板進行推行的。

2015年12月杭紹臺高鐵進入國家發(fā)改委社會資本投資鐵路示范項目名單，此后浙江省政府曾經(jīng)設計了多套方案，均是民資相對控股，但是在次年的6月，浙江省政府拍板決定了一個由民資絕對控股的建設方案。“當時就認為，既然要做成典型，那不如一次就到位”，參與方案制定的相關人士表示。

對于這一“樣板工程”鐵路，無論是地方政府抑或民資都做好充足的準備。按照經(jīng)濟觀察網(wǎng)此前采訪獲得的信息，地方政府曾經(jīng)計劃為民資提供可行性補貼，它意味著如果鐵路運行后運輸車次達不到雙方制定的一個標準，地方政府將會為民資聯(lián)合體提供補貼。

民資聯(lián)合體也在為這條鐵路做出多方面的準備，知情人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，為了保證鐵路項目的正常開展，這個即將完成的民資控股項目公司已經(jīng)招納了一批來自鐵路系統(tǒng)的人才。

雙方對于杭紹臺高鐵寄予厚望，負責復星PPP項目投資的星景資本CEO溫曉東在此前接受經(jīng)濟觀察網(wǎng)采訪時曾經(jīng)雄心勃勃的說道：“等這條鐵路運營時，就算乘客對于這條鐵路修建的資金來源一無所知，他也一定會發(fā)現(xiàn)這條鐵路與全國任何一條高速鐵路都完全不同。”

而這一切建立的前提在于理順與鐵總間的關系，這可能并非易事。“任重而道遠”，參與杭紹臺鐵路相關人士對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示。